Laureat nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii Douglass North wyjaśnił rozwój społeczeństw i ich gospodarek za pomocą koncepcji umowy społecznej.
Kiedy ludzie lub organizacje, dzierżące w rękach władzę i dostęp do dóbr nie dopuszczają innych do dzielenia się nimi – nazywa to “porządkiem ograniczonego dostępu”.
Kiedy zamknie się społeczeństwu dostęp do polityki, władza ogranicza konkurencję gospodarczą, zwiększając tym samym dochody niewielkiej elity rządzącej. Taki porządek może być stabilny, jeśli rządząca elita przeznacza część dochodów na egzekwowanie i utrzymywanie porządku politycznego, ale system taki nie zapewni trwałego rozwoju gospodarczego.
Umowa (najczęściej niepisana) między „trzymającymi władzę” działa do czasu, aż ktoś z grupy zdecyduje, że jest ona niekorzystna lub niesprawiedliwa, i spróbuje ją zmienić. Dochodzi wówczas do udanej bądź nieudanej, pokojowej lub gwałtownej zmiany władzy i zawarcia nowej umowy. Jednak z biegiem czasu coraz większa liczba grup wpływów chce uczestniczyć w podziale dóbr.
I przychodzi (daj Boże) opamiętanie, że konieczne jest ustalenie reguł gry, reguł satysfakcjonujących wszystkich zainteresowanych. Konsekwencją tego jest ewolucja: “porządek ograniczonego dostępu” zmienia się w “porządek otwartego dostępu”.
Próbą oceny związku między porządkiem ograniczonego dostępu a skutecznością administracji państwowej jest praca naukowa pt: “Państwowość, efektywność państwa i porządek ograniczonego dostępu: porównanie Białorusi i Ukrainy”. Powstała ona w ramach międzynarodowego projektu naukowego EU-STRAT, który ocenia stosunki Unii Europejskiej i krajów Partnerstwa Wschodniego.
Zespół autorów, na przykładzie takich krajów jak Białoruś i Ukraina próbuje wyjaśnić, czy porządek ograniczonego dostępu oznacza, że państwo jest rzeczywiście nieefektywne, niewydolne, źle czy dobrze wypełnia swoje funkcje.
Łatwo jest założyć, że w krajach autorytarnych państwo jest mniej skuteczne niż w demokratycznych, ale czy jest tak jak sądzimy?
Okazuje się, że nie wszystko jest to takie oczywiste i jednoznaczne. Porządek ograniczonego dostępu funkcjonuje i na Białorusi i Ukrainie, ale ma zupełnie inne oblicza.
Na Białorusi, przy wysokim poziomie kontroli systemu, jest on zdaniem ekspertów niestabilny. Ponieważ jest silnie scentralizowany, a zatem nie jest niezależny w terenie i pasywny w oczekiwaniu na instrukcje z góry.
Jessica Fortin w swoim artykule “Narzędzia do oceny skuteczności państwa w krajach postkomunistycznych w latach 1989-2006”, definiuje system na Białorusi jako “archetypowy przykład niestabilności”. Według niej, niektóre elementy administracji państwowej rozwijają się dobrze i szybko, podczas gdy inne są zamrożone niemal w formie sowieckiej.
Jak zauważają autorzy raportu, sfery podległe państwu funkcjonują na Białorusi mniej – więcej poprawnie; edukacja i opieka zdrowotna (deklarowane są jako ogólnodostępne i bezpłatne, a państwo w miarę możliwości i dostępnych środków próbuje spełniać te funkcje). Kraj ten dobrze radzi sobie z innymi usługami, np. z katastrami ziemi i tym podobnymi. Rozwój regionalny nie jest tam jednolity, miasta radzą sobie lepiej im są większe, a już poszczególne obwody (województwa) są porównywalnie.
Sam system zarządzania jest tam upolityczniony od początku do końca, a to dlatego, że nie został rozdzielony poziom polityczny od kadrowej służby cywilnej. Najważniejsze w białoruskim systemie, to ręczne zarządzanie. Na skutek czego nie tworzone są instytucje władzy, są mętne reguły gry, brak stabilności.
Ukraina ma inne problemy. Państwowość cierpi z powodu niezdolności do kontrolowania całego swojego terytorium. Służba cywilna została zreformowana w 2016 roku, poziom polityczny (gdy ministrowie powoływani są przez zwycięzców wyborów) jest oddzielony od służby cywilnej, ale to wciąż nie załatwia wszystkiego. Rozpoczęto wiele reform, których nie dokończono. Decentralizacja, ze wszystkimi jej zaletami, doprowadziła do tego, że obecnie niektóre funkcje są powielane na kilku poziomach zarządzania (ponieważ poziom obwodowy, który powinien zostać zniesiony, nadal istnieje).
Tak więc skuteczności administracji publicznej nie można oddzielić od systemu politycznego. Scentralizowana władza na Białorusi tworzy taką samą administrację; upolitycznioną i pasywną. Ręczne sterowanie stosuje się wszędzie – w gospodarce, w służbie cywilnej oraz w innych sferach.
Ukraina nie wygląda lepiej, ale z innych powodów. Wieloletnie związki oligarchii i władz zrodziły specyficzną administrację, której wciąż zreformować nie sposób. Paradoksalnie, otwartość ukraińskiej służby cywilnej nie doprowadziła jeszcze do zwiększenia jej efektywności.
Czy więc względny porządek na Białorusi jest zasługą funkcjonującego tam “porządku zamkniętego dostępu”? Czy może na odwrót, dość wysoki poziom usług państwowych wspiera stabilność istniejącego systemu? Autorzy pracy przywołują argumenty raczej na korzyść tego drugiego twierdzenia. Porządki same w sobie, czyli systemy Białorusi i Ukrainy, są raczej niestabilne i wymagają pomocy zewnętrznej. Ukraina otrzymuje ją w formie pomocy z Zachodu, a Białoruś – w formie subsydiowania nośników energii z Rosji.
Kresy24.pl/belaruspartisan.org/ba
